1940年3月，中共中央向黨內(nèi)發(fā)出關(guān)于《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》的指示，強(qiáng)調(diào)：“目前是國(guó)民黨反共頑固派極力反對(duì)我們?cè)谌A北、華中等地建立抗日民主政權(quán)，而我們則必須建立這種政權(quán)，并已經(jīng)可能在各主要的抗日根據(jù)地內(nèi)建立這種政權(quán)的時(shí)候。”“根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的原則，在人員分配上，應(yīng)規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進(jìn)步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一。”此時(shí)，國(guó)民黨頑固派已將反共磨擦的重點(diǎn)由華北移至華中。他們憑借在華中的軍事優(yōu)勢(shì)，向共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的新四軍武裝挑釁。在嚴(yán)峻的局勢(shì)下，以劉少奇為首的中原局領(lǐng)導(dǎo)長(zhǎng)江以北蘇皖邊區(qū)的新四軍、八路軍，堅(jiān)決實(shí)行武裝自衛(wèi)，并大刀闊斧地建立“三三制”抗日民主政權(quán)。
在蘇南根據(jù)地，1941年3月，由新四軍六師師長(zhǎng)譚震林等人發(fā)起組織江南行政委員會(huì)，采取聘定的辦法，委聘了黨政軍及各界知名人士25人為行政委員會(huì)委員。4月1日正式成立江南行政委員會(huì)，何克希任主任，下轄六個(gè)行政督察專員公署。接著又籌建江南行政公署，后因日偽開始在蘇南東路地區(qū)“清鄉(xiāng)”，蘇南根據(jù)地縮小，斗爭(zhēng)環(huán)境險(xiǎn)惡，建政工作被迫中斷。1943年3月，
建立了蘇南行政公署，江渭清兼行署主任，鄧振詢?nèi)涡惺鸶敝魅危螺?3個(gè)縣政府及縣級(jí)政權(quán)。1944年春又建立4個(gè)專員公署。
(蘇中革命歷史紀(jì)念館紅楓園外的雕塑)
在蘇中根據(jù)地，1941年3月即籌備召開蘇中參議會(huì)。后因日偽軍“掃蕩”不斷，無法產(chǎn)生民選的參議員，因此一直沿用蘇北臨時(shí)行政委員會(huì)的名稱。1942年5月，蘇北臨時(shí)行政委員會(huì)改組為蘇中行政公署，管文蔚任行署主任，下轄4個(gè)專區(qū)和1個(gè)特區(qū)。
在蘇北根據(jù)地，1941年9月，鹽阜區(qū)行政公署成立，宋乃德任行署主任，賀希明和黨外人士計(jì)雨亭任副主任，下轄9個(gè)縣政府。1942年3月淮海區(qū)專員公署撤銷，淮海區(qū)行政公署成立，李一氓任行署主任，黨外人士陳月齋任副主任，下轄8個(gè)縣政府和1個(gè)縣級(jí)辦事處。1942年5月16日至24日，淮海區(qū)召開第二屆參議會(huì)。出席會(huì)議的參議員共229名，共產(chǎn)黨員、工農(nóng)青婦代表、地主士紳和工商業(yè)者的比例大體上各占1/3。金明當(dāng)選為參議長(zhǎng)，黨外人士吳月波當(dāng)選為副參議長(zhǎng)。同年10月21日至31日，鹽阜區(qū)首屆參議會(huì)在阜寧縣農(nóng)村召開，出席會(huì)議的參議員141人，是按照“三三制”原則，經(jīng)各地區(qū)各方面反復(fù)醞釀、民主產(chǎn)生的。黃克誠(chéng)當(dāng)選為參議長(zhǎng)，黨外人士宋澤夫、龐友蘭當(dāng)選為副參議長(zhǎng)，曹荻秋當(dāng)選為行署主任，賀希明、計(jì)雨亭當(dāng)選為行署副主任。1945年6月，鹽阜、淮海兩區(qū)合并，成立統(tǒng)一的蘇北行政區(qū)。7月，蘇北臨時(shí)行政委員會(huì)成立，李一氓任主任委員，曹荻秋、計(jì)雨亭任副主任委員。8月，蘇北人民代表大會(huì)正式召開，選舉產(chǎn)生了蘇北行政委員會(huì)新的領(lǐng)導(dǎo)成員和出席中國(guó)解放區(qū)人民代表會(huì)議的代表。
在淮南根據(jù)地，1941年1月13日召開了津浦路東第一屆臨時(shí)參議會(huì)，出席會(huì)議的參議員共130人，其中開明士紳和各界人士就占50人，會(huì)議選舉鄧子恢為參議長(zhǎng)，黨外人士朱雨江、趙堅(jiān)為副參議長(zhǎng)，并選舉鄧子恢為津浦路東聯(lián)防辦事處主任。1942年1月，路東聯(lián)防辦事處改為淮南蘇皖邊區(qū)行政公署，方毅、汪道涵分任行署正、副主任。1943年1月，成立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)津浦路東和路西兩個(gè)地區(qū)的淮南行政公署，方毅、汪道涵分任行署正、副主任，下轄路東、路西兩個(gè)專員公署，并繼續(xù)保留了路東、路西兩地區(qū)的臨時(shí)參議會(huì)。
在淮北根據(jù)地，1941年3月召開了皖東北第三屆各界代表大會(huì)，選舉產(chǎn)生了蘇皖邊區(qū)第一屆參議員，接著召開了蘇皖邊區(qū)第一屆臨時(shí)參議會(huì)，黨外人士孔祖南、吳靜宣分別當(dāng)選為正、副參議長(zhǎng)。同年8月，淮北蘇皖邊區(qū)行政公署成立，劉瑞龍、劉玉柱分別任行署正、副主任，下轄10個(gè)縣政府。1942年10月10日，淮北蘇皖邊區(qū)第二屆參議會(huì)召開，共239位參議員出席會(huì)議，明確規(guī)定參議會(huì)從開始時(shí)的民意咨詢機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)地的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。1944年12月，聯(lián)防辦事處調(diào)整為專員公署，從而在淮北根據(jù)地建立起行政公署—專員公署—縣政府—區(qū)政府的政權(quán)體系。
切實(shí)保障抗日人民的民主權(quán)利，是抗日民主政權(quán)的基本方針和任務(wù)之一。各級(jí)抗日民主政權(quán)為此開展了卓有成效的工作。各地相繼頒布了人權(quán)保障條例，主要有淮海區(qū)參議會(huì)通過的《淮海區(qū)修正人權(quán)保障條例》，淮北蘇皖邊區(qū)參議會(huì)通過的《淮北蘇皖邊區(qū)保障人權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)及保護(hù)工商業(yè)條例》，鹽阜區(qū)行政公署頒布的《鹽阜區(qū)行政公署保障人權(quán)暫行條例》和蘇中行政公署頒布的《蘇中區(qū)人權(quán)財(cái)權(quán)保障條例》等。各級(jí)抗日民主政權(quán)把立法工作作為反對(duì)官僚專制，實(shí)行民主政治的重要內(nèi)容來貫徹落實(shí)。在短短幾年中，各根據(jù)地因地制宜地制定頒布了涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育等各方面的法令條例，初步形成了新民主主義法制體系。
江蘇各根據(jù)地的抗日民主政權(quán)是自上而下逐步建立起來的。由于尖銳復(fù)雜的三角斗爭(zhēng)環(huán)境，各地一般先建立區(qū)、縣以上各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，對(duì)鄉(xiāng)以下的基層政權(quán)則仍然沿用原來的保甲制，并留用了大量的鄉(xiāng)、保長(zhǎng)。這對(duì)維護(hù)新開辟地區(qū)的社會(huì)秩序，組織民眾開展抗日和擁軍等工作起到了一定的作用。但是，保甲制度的繼續(xù)存在，不可避免地使得一些地方仍為封建勢(shì)力所把持。1942年春召開的華中局第一次擴(kuò)大會(huì)議確定，將千百年來便利封建階級(jí)統(tǒng)治人民的政權(quán)機(jī)構(gòu)加以徹底改造，使下層政權(quán)掌握在共產(chǎn)黨員與進(jìn)步分子手中，掌握在可靠的群眾積極分子手中。會(huì)后，各根據(jù)地有計(jì)劃、分步驟地進(jìn)行了基層政權(quán)的改造工作。
1942年5月，鹽阜區(qū)行政公署頒布《鹽阜區(qū)市、鄉(xiāng)政府暫行組織法》；6月，淮海區(qū)參議會(huì)通過了《淮海區(qū)縣、區(qū)行政委員會(huì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織法》。這兩個(gè)組織法對(duì)縣以下各級(jí)政權(quán)的管轄范圍、組織形式、職權(quán)、會(huì)期與任期等項(xiàng)內(nèi)容均作了明確規(guī)定。通過一系列有力措施，鹽阜區(qū)較順利地完成了基層政權(quán)的改造工作。基層政權(quán)改造以后，全區(qū)新設(shè)立了100多個(gè)新區(qū)，近1000個(gè)新鄉(xiāng)。
(1943年落成的國(guó)民革命軍陸軍新編第四軍鹽阜區(qū)抗日陣亡將士紀(jì)念塔)
在淮北根據(jù)地，淮北蘇皖邊區(qū)行政公署首先頒布了《關(guān)于行政區(qū)劃分的決定(草案)》《縣以下各級(jí)代表會(huì)(縣為參議會(huì))組織法選舉法(草案)》《區(qū)級(jí)選舉委員會(huì)組織法》《區(qū)行政委員會(huì)組織條例(草案)》《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所組織法》等法令條例，規(guī)定行政區(qū)劃分原則是“適合簡(jiǎn)政、民主、便于行政領(lǐng)導(dǎo)、便于進(jìn)行抗戰(zhàn)動(dòng)員、便于工作深入五個(gè)原則”。廢除保甲制，實(shí)行人民代表會(huì)制，將原來的縣、區(qū)、鄉(xiāng)、保、甲五級(jí)改為縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級(jí)，一般以1000至2000人為一小鄉(xiāng)，以8至13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一區(qū)。到1944年6月，淮北根據(jù)地中心區(qū)的885個(gè)鄉(xiāng)，已有637個(gè)鄉(xiāng)實(shí)行了鄉(xiāng)選和新鄉(xiāng)制，占總數(shù)的79%。各階層人民已能運(yùn)用參政的權(quán)力來保護(hù)自己的利益，大大提高了抗戰(zhàn)積極性。同時(shí)，按照“三三制”和民主集中制原則成立的人民代表會(huì)，吸收了各方面的優(yōu)秀人才。
蘇中根據(jù)地的基層政權(quán)改造工作是1943年春開始的。4月，蘇中行政公署在臺(tái)北縣萬盈鄉(xiāng)進(jìn)行了鄉(xiāng)選試點(diǎn)工作。6月，公布了《蘇中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織法》和《蘇中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府暫行選舉法》，同時(shí)就改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)發(fā)出指示信，要求各地從實(shí)際情況出發(fā)，采用四種形式來完成基層政權(quán)的改造：（1）正規(guī)的民主新鄉(xiāng)制；（2）鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)的初步民主，成立臨時(shí)鄉(xiāng)政府；（3）由區(qū)署聘定鄉(xiāng)政府；（4）由上級(jí)委任或民選改選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。此后，蘇中根據(jù)地逐步形成了改造基層政權(quán)的高潮。到1943年底，蘇中根據(jù)地1560個(gè)行政鄉(xiāng)中，實(shí)行新鄉(xiāng)制的有76個(gè)鄉(xiāng)，通過鄉(xiāng)選產(chǎn)生臨時(shí)鄉(xiāng)政委員會(huì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的有387個(gè)鄉(xiāng)，實(shí)行人事改造的有693個(gè)鄉(xiāng)，共有1156個(gè)鄉(xiāng)經(jīng)過了政權(quán)改造工作，占全區(qū)總鄉(xiāng)數(shù)的74%。
來源：《江蘇省志·江蘇人民革命斗爭(zhēng)紀(jì)略》《中共江蘇地方史·第一卷（1921—1949）》
